LG경제연구원 강중구 책임연구원 jkookang@lgeri.com
저출산 대책 예산 증가율이 빠르게 높아지고 있지만 예산의 절대수준은 여전히 낮은 것으로 보인다. 최근 출산율이 높아진 선진국들은 저출산 대책 지출을 크게 늘려왔다. 출산율의 반등은 미래 잠재성장률 제고와 재정부담 완화를 의미한다. 저출산 대책 예산규모의 획기적인 증가가 필요하다.
우리나라는 급격한 출산율 하락과 고령화를 경험하고 있다. 1980년대 초반에는 합계출산율이 2를 상회했으나 이후 지속적으로 하락, 2009년에는 1.15명으로 세계 최저 수준이다. 이로 인해 고령인구 비율도 11%에 달하고 있다(<그림 1> 참조).
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인구구성의 변화는 느리게 진행되기 때문에 그동안 그 심각성을 크게 인식하지 못했다. 그러나 통계청에 따르면 2017년부터 생산인구가 감소하기 시작하고, 2019년부터는 총인구가 감소할 전망이어서 인구구성의 변화가 보다 가시화될 것이다.
고령화와 잠재성장률 하락, 이에 따른 국가부채 부담 문제로 인해 재정건전화에 대한 관심 역시 커지고 있다. 글로벌 금융위기를 거치면서 국가부채가 크게 증가하였다. 지금 재정건전화를 위한 방안을 마련하지 않는다면 20~30년 후에는 국가부채가 크게 늘어나 있을 것이다.
기획재정부는 고령화를 고려하여 향후 50년 동안의 장기재정전망을 통해 재정운용을 하겠다고 발표하였고, 국가재정운용계획(2010-2014)에서도 향후 5년 동안은 재정건전화에 보다 초점을 두고 있는 듯하다. 재정지출의 평균 증가율을 과거평균 8%보다 낮은 4%대로 유지하여 2014년까지 GDP 대비 30% 초반의 국가부채 비율을 관리하겠다는 것을 주요 내용으로 하고 있다.
이러한 재정준칙의 강화는 불가피한 측면도 있지만 근본대책이 될 수는 없을 것이다. 인구구성의 변화에 대한 근본적인 대책은 출산율 하락을 반전시키는 것이 되어야 하기 때문이다. 물론 저출산 대책 예산은 그동안 평균 29.5% 증가해 다른 재정지출에 비해 상대적으로 빠르게 늘어왔고, 앞으로도 그럴 것으로 예상된다.
그렇지만 2009년 기준 저출산 대책 지출규모가 GDP 대비 0.5% 수준에 그치고 있어 출산율 반등을 가져올 수 있는지는 여전히 의문스럽다. 다른 선진국들과 비교를 통해 저출산 대책 예산규모 확대의 필요성을 살펴본다.
일과 가정의 양립 어려움이 출산율 하락의 원인
고용불안 관행, 사회제도, 가치관의 변화 등 여러 가지 원인이 출산율 하락에 영향을 미칠 것이다. 경제학적으로 소득 향상에 따라 출산율이 하락할 개연성도 있다. 소득이 높아질수록 출산 및 육아에 따른 기회비용이 증가하기 때문이다. 즉 출산을 위해 부모 중 한쪽이 소득을 포기해야 되는데 이 비용이 커지기 때문에 출산율을 하락시킬 수 있다.
또한 산업화, 도시화에 따른 출산과 양육비용의 증가 역시 출산율 하락의 원인이 된다. 교육비나 주거비가 과도하게 증가되면서 출산을 기피하게 만드는 것이다. 보건복지부의 조사결과를 통해서도 이를 확인할 수 있다. 우리나라 기혼여성의 경우 소득 및 고용불안정, 과도한 양육비 및 교육비 부담, 일과 가정의 양립 곤란 등 경제적 이유가 저출산의 주된 이유가 되고 있다(<그림 2> 참조).
저소득 국가군을 포함한다면 출산율과 1인당 소득간에는 음의 관계가 있는 것으로 알려져 있다. 그렇지만 선진국군만 보면 이러한 전반적인 경향과 반대로 소득과 출산율은 양의 관계를 가지게 된다. 즉 국가의 소득이 일정수준 이상 올라가면 오히려 출산율이 증가하는 추세가 나타난다. 또한 시기적으로도 90년대 이후에는 소득과 출산율의 관계가 점차 뚜렷한 양의 관계로 바뀌고 있다. 1980년대 초반에는 소득과 출산율은 음의 관계였으나, 2000년대 중반에는 이러한 관계가 반대로 바뀌고 있음을 확인할 수 있다(<그림 3> 참조).
이러한 현상에 대해서 노벨경제학상 수상자인 미국의 경제학자 베커(Gary S. Becker)는 소득과 출산율이 원천적으로 양의 관계에 있기 때문이라고 주장하였다. 즉 출산은 내구재의 구매 경향과 유사하기 때문에 소득이 증가할수록 높아질 수 있다는 것이다. 이러한 주장에 따르면 소득이 일정수준을 넘어서면 출산율은 자연스럽게 반등할 개연성이 존재한다.
그렇지만 이처럼 단순히 소득 증가에 따른 출산여력 증가로 보기보다는 각국 정부의 대응책이 있었기 때문에 출산율과 소득간 양의 관계가 성립될 수 있었다고 보는 것이 더 합당할 것이다. 즉, 선진국들이 1980년대 이후 저출산 대책들을 추진하면서, 정부가 양육 비용을 경감시켜주고 남녀 고용관계 등 사회인식이 바뀌게 되어 출산율이 다시 상승하게 되었을 것이다.
선진국 대비 너무 낮은 저출산 대책 지출규모
OECD 정의에 따르면 저출산 대책이란 부모와 예비부모들이 노동시장에 참여하거나 자녀들을 보육해야 하는 선택 사이의 갈등을 완화해 서로 양립할 수 있게 하는 정책이라고 할 수 있다. 출산 및 양육에 대한 직접적인 보조금 지급 등 재정적 유인책, 보육을 위한 휴가제도, 탄력적 고용, 실직 부모를 위한 고용 지원 등이 포함된다. 선진국들은 80년대에 접어들면서 대부분 국가들의 합계출산율이 2 이하로 낮아지게 되었고, 고령화가 진행되면서 출산율 하락에 따른 인구구조 변화의 심각성을 인식하게 되었다.
이에 대부분의 국가들은 그 후 지속적으로 저출산 대책을 적극적으로 시행해 왔다. 1980년에 GDP 대비 평균 1.6%였던 저출산 대책 지출규모가 2007년에는 2%로 늘어난 것이다. 특히 선진국 중 출산율이 평균 이상인 국가들만 보면 저출산 대책 지출은 2% 중반을 넘는 규모를 보이고 있다(<그림 4> 참조). 이와 비교해 보면 우리나라는 2007년 기준 GDP 대비 0.5%로 나타나 선진국에 크게 못미치고 있다.
우리나라도 2000년대 들어 저출산 및 고령화 문제의 심각성을 인식하게 되면서 대책 마련에 나서고 있다. 2006년 제1차 저출산, 고령사회 기본계획을 수립하여 5년간 42.2조원(저출산 부문만 19.7조원)을 투입했고, 올해부터 2015년까지 총 78.5조원(저출산 부문 39.7조원)규모의 제2차 계획에 들어갈 예정이다.
저출산 예산부문만 보면 2010년 대비 평균 8.1% 증가율로 전체 재정지출 증가율보다 높은 수치이다. 그렇지만 계획대로 예산이 투입되더라도 2015년에는 GDP 대비 0.8%에 그치는 수준이라 절대규모는 선진국대비 여전히 낮은 수준이다.
비교 대상이 되는 유럽국가들의 경우 출산율의 절대 수준이 여전히 낮은 국가들도 있지만 대부분은 출산율 반등에 성공하고 있는 것으로 나타난다. 가장 대표되는 국가는 프랑스이다. 프랑스는 1980년 합계출산율이 1.95에서 계속 하락해 1994년에는 1.66까지 낮아졌었다.
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그러나 이후 반등에 성공하여 2008년에는 2.0까지 회복했다. 저출산 대책 지출규모를 보면 80년 GDP대비 2.4% 규모에서 2007년에는 3% 규모까지 확대되었다(<그림 5> 참조). 복지정책이 정비되어 있는 유럽국가들의 경우 이미 오래 전부터 저출산 대책 지출규모가 비교적 큰 규모였으며, 출산율 하락이 지속됨에 따라 그 규모를 더욱 확대시켜 온 것으로 해석된다.
지출규모 확대는 출산율 상승에 기여
최근 수치를 이용해 OECD국가들의 합계 출산율과 저출산 대책 지출규모를 함께 그려보면 매우 뚜렷한 정(正)의 관계가 나타난다(<그림 6> 참조). 이를 통해 출산율 반등에는 예산규모의 확보가 핵심요소임을 짐작할 수 있다. 이러한 관계를 좀더 엄밀히 검정해 보기 위해 OECD 21개국을 대상으로 94년 이후 자료를 이용하여 패널회귀분석을 시행하여 보았다.
종속변수로 합계출산율을, 설명변수로는 GDP대비 저출산 대책 지출 비중과 함께 1인당 GDP, 고용률, 교육비 등 경제상황 및 비용 변수를 함께 고려하였다. 추정결과 저출산 대책의 지출비중이 출산율에 유의미한 관계를 가지는 것으로 나타난다(<표 1> 참조).
그렇지만 회귀계수의 크기가 다소 작은 값을 가지는 것으로 나타난다. 이는 패널자료를 이용하게 되어 시기별 저출산 대책과 출산율 상승과의 관계가 변해왔기 때문에 나타난 결과일 것으로 생각된다.
예를 들어 과거에는 저출산 대책과 출산율 상승과의 관계가 크지 않았으나 현재로 올수록 그 관계가 점차 뚜렷해지는 경향이 반영되었기 때문이다. 이를 보기 위하여 저출산 대책 지출의 회귀계수를 시점별로 추정하여 보면 탄성치가 점차 증가하고 있는 점을 확인할 수 있다(<그림 7> 참조).
이러한 현상은 저출산 대책의 효과가 장기에 걸쳐 나타나기 때문일 것으로 추측된다. 출산율이 반등하기 위해서는 단순히 경제적 유인뿐 아니라 사회문화적인 인식변화가 동반되어야 할 것이다. 예를 들어 남녀의 고용관계, 가사에 대한 역할분담 등에 대한 사회전반적인 인식변화가 이루어져야 하는 것이다.
또한 저출산 대책의 지속적인 추진으로 정부의 정책의지에 대한 신뢰성이 높아지는 점도 효과에 반영될 것이다. 그렇기 때문에 패널분석모형의 추정결과에 있어 효과의 크기보다는 유의성에 더 주목해야 할 것이다.
일종의 통제변수로 사용한 1인당 GDP의 경우 전체 표본에서는 유의미하지 않은 것으로 나타난다. 이는 앞의 <그림 3>에서와 같이 시간이 지남에 따라 고소득 국가일수록 출산율이 늘어나는 경향이 뚜렷해지는 등 시점에 따라 그 관계가 크게 변했기 때문이다.
고용률과 같은 경제상황 역시 출산율에 유의미한 관계를 가지는 것으로 나타났다. 반면 교육비의 경우에는 출산율과 음의 관계를 보일 것으로 생각되었으나 그 방향이 반대되는 결과가 나타났다. 우리나라의 경우만 보면 교육비와 같은 비용요인이 출산율 하락의 요인으로 지적되고 있으나, 국제 비교에서는 이러한 상관관계를 보이지 않고 있다.
출산율 반등은 미래 재정부담 완화를 의미
저출산 추세가 지속된다면 생산가능 인구 감소에 따라 잠재성장률이 하락하게 될 것이고, 부양인구의 증가로 인하여 미래의 재정 부담이 증가할 것이다. 물론 저출산 대책으로 인해 출산율이 수년 내 반등할 수 있다하더라도 인구감소추세 자체를 막을 수는 없을 것이며, 단기적으로는 유년인구의 증가로 부양인구가 늘어날 수도 있을 것이다. 그렇지만 인구감소추세의 정도가 완화되면서 더 장기적으로는 우리사회 부담이 경감될 것 또한 분명한 사실이다.
만약 통계청 추계대로 출산율이 크게 반등하지 못할 경우 우리나라의 총인구는 2019년부터 감소하게 된다. 그렇지만 저출산 대책을 통해 2020년까지 합계출산율을 OECD 평균인 1.7명으로 증가시킬 수 있을 경우 2030년까지 인구증가추세를 유지할 수 있는 것으로 조사되었다.
특히 고령화에 따른 재정부담 정도를 가늠할 수 있는 노년부양비(=노년인구/생산가능인구)의 경우 2020년에 출산율이 1.7명으로 반등할 수 있다면, 생산가능인구 감소세가 완화되어 이 비율은 63.9%가 되는 것으로 나타나 반등하지 못했을 경우에 비해 8.1%p 개선되는 것으로 나타났다(<그림 8> 참조).
출산율의 반등에 따른 인구구조의 변화는 잠재성장률의 하락도 막을 수 있을 것이다. 다소 엄격한 전제이지만 노동생산성이 유지되고, 자본계수 등 다른 변수의 변화가 없다고 가정할 때 출산율 하락으로 인한 인구구성 변화로 잠재성장률은 2050년에 0.7%까지 낮아지게 되는 것으로 추계된다.
만약 저출산 대책으로 출산율이 2020년까지 1.7명 수준으로 올라설 수 있게 된다면 같은 방식으로 단순 계산할 때 잠재성장률이 1.05%가 되어 약 0.34%p의 개선효과를 가진다. 또한 저출산 대책은 여성의 경제참여율을 높일 수 있게 되어 미래뿐 아니라 현재의 노동투입 증가 역시 기대할 수 있으므로 위의 계산치보다 더 큰 효과를 보일 가능성이 높다.
노년부양비의 감소로 인해 미래 재정부담 역시 경감될 것이다. 연금, 의료 등 고령화관련 지출이 노년부양비에 단순 비례한다고 가정하여 보면 2010년 GDP 대비 4.6%인 지출규모는 2050년에는 GDP 대비 31%로 급증하게 된다. 그렇지만 만약 출산율이 증가한다면 이러한 지출규모는 GDP대비 27.6%로 약 3.4%p 감소하게 될 것이다.
이는 그만큼 재정적자 규모를 감소할 수 있게 되어 부채부담을 경감시킬 수 있음을 의미한다. 특히 <그림 8>과 같이 노년부양비율이 2030년대 중반 이후로 개선될 것이라는 점에서 그 효과는 누적적으로 나타날 것이다.
이상의 결과와 같이 현재 저출산 대책을 위해 재정지출을 늘린다면 단기적으로는 국가부채의 증가로 이어지겠지만, 장기적으로는 잠재성장률 제고를 통한 세수증가와 노년부양비 감소로 인한 재정지출 감소를 통해 국가부채부담을 개선하는 효과를 가질 것으로 기대할 수 있다.
재정건전화와 독립적으로 저출산 예산확보 필요
이상에서 저출산 대책은 우리사회의 중요한 도전과제를 해결해 낼 수 있는 주요 정책으로 볼 수 있을 것이다. 물론 앞의 분석들이 국가간의 다양성을 고려하지 않고 평균적으로 본 결과라는 점에서 지출 확대에 따른 출산율 상승 효과를 확대해석 했을 가능성도 존재한다.
또한 저출산 대책 중에서 어떤 정책이 더 효율적인지도 여전히 논의의 대상이 되고 있다. 그렇지만 우리의 현재 저출산 대책 규모가 지극히 낮아 각 정책간 효율성을 평가할 수 있는 최소한의 규모조차도 되지 못하는 측면도 있다.
특히 우리의 경우 출산율 하락의 원인이 주로 경제적 비용 요인에서 발생하고 있다는 점, 낮은 여성 고용률 등 여성과 남성의 고용 불평등관계가 선진국보다 심각하다는 점, 희망출산율이 합계출산율보다 높다는 점 등을 고려할 때 저출산 대책 지출규모를 확대할 경우 출산율 상승의 효과가 더욱 클 가능성이 있다.
다른 정책들과 달리 저출산 대책은 단기적으로 성과가 나타나지 않을 수 있다. 단순히 경제적인 요인뿐 아니라 사회적인 인식이 변할 수 있어야 하기 때문이다. 그렇지만 미래를 생각해 보았을 때 저출산 대책을 점진적으로 인상할 정도로 시간적 여유가 있는 상황은 아닌 것으로 보인다.
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또한 저출산 대책은 미래 재정부담을 완화시킬 수 있는 대책이라는 점에서 전반적인 재정건전화 방향과 독립적으로 고려할 필요가 있을 것이다. 이웃 일본의 경우 저출산 대책 실패로 고령화가 가속되었으며, 이것이 저출산 대책을 더욱 어렵게 만드는 악순환에 빠져있다.
이를 타산지석 삼아 저출산 대책의 획기적인 지출증가를 통해 사회인식 변화를 유도하고, 일본처럼 그 시기를 놓쳐 고령화에 따른 재정부담의 확대로 이어지지 않도록 노력해야 될 것이다.
LG경제연구원 강중구 책임연구원 jkookang@lgeri.com
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