LG경제연구원 이서원
교토 의정서에 따른 선진국들의 온실가스 감축 의무시한인 2012년 말을 3년여 앞두고, 2013년 이후의 글로벌 온실가스 감축을 위한 협상이 본격적으로 진행되고 있다. 많은 경우 포스트-교토 협상이 난항을 겪을 것을 전망하곤 한다. 협상에 참여하는 192개국이 모두 협상 전략이 상이하고, 그 결과 이들간의 공통분모를 발견하기 어려울 것이라는 사실에 주목하는 것이다.
하지만 세계 각국은 이미 온실가스 감축에 대한 각국 정부의 의지가 훨씬 약했었던 지난 교토 협상에서도 선진국들의 감축의무 설정이라는 결론을 이끌어 낸 바 있다. 이 글에서는 포스트-교토 협상에 대한 간략한 소개에 이어 포스트-교토 협상을 성공시키기 위한 주요국들의 전략을 중심으로 협상 성공 가능성을 살펴보고자 한다.
유럽연합, 미국, 중국이 중심이 된 이번 협상에서 유럽연합은 온실가스 감축에 대한 높은 기준을 선언하여 스스로 퇴로를 차단하는 전략을 사용하고, 미국과 중국은 각각 여타 선진국과 개도국을 대변하며 동시에 적절한 감축과 온실가스 감축과 관련된 시장에서의 지위를 확보하려 하고 있다. 오는 12월 코펜하겐에서 이루어질 포스트-교토 협상에 참여하는 우리에게도 최적의 전략이 필요한 시점이다.
< 목 차 >
Ⅰ. 포스트-교토(Post-Kyoto) 협상의 의미
Ⅱ. 포스트-교토 협상의 주요 쟁점
Ⅲ. 주요국의 온실가스 감축 협상 전략
Ⅳ. 협상 타결 전망과 시사점
Ⅰ. 포스트-교토(Post-Kyoto) 협상의 의미
포스트-교토 협상이란
지난 18세기 산업혁명 이후 지금까지 인류는 화석연료의 사용으로 지구상에 엄청난 양의 온실가스를 배출하였고, 그 결과 지구 온난화의 90%가 인류의 화석연료 사용에 의한 결과인 것으로 추정되고 있다. 이러한 인위적 온실가스 배출을 줄여 온난화의 피해를 막기 위한 전 지구 차원의 협력은 이미 40년 전부터 시작되었다.
1972년 최초의 UN 환경회의가 개최되었으며, 본격적인 온실가스 감축을 위한 글로벌 협정은 1992년 6월 이른바 ‘지구 정상회의(Earth Summit)’로 불리는 리우 데 자네이루 협약를 통해 시작되었다. 이 기후변화협약(the UN Framework Convention on Climate Change)에는 154개국이 참여하였고, 1994년 3월 협약으로 공식 발효되었다.
기후변화협약의 구체적 이행을 위해 1997년 교토에서 이른바 ‘교토 의정서(Kyoto Protocol)’가 채택되어 온실가스 배출기준 산정시점을 1990년으로 정하고, 2012년까지 선진국들이 온실가스를 평균 5.2%를 감축하는 것을 목표로 제시하게 되었다.
교토 의정서에는 모두 182개국이 참여하였으며, 이 가운데 37개 선진국과 유럽연합이 국별 감축의무를 부여 받았다. 당시 미국이 교토 의정서에 대한 최종 비준을 거부하였지만 전세계 이산화탄소 배출 55% 이상을 차지하는 55개국 이상의 비준을 거처 2004년 11월 마침내 발효되었다.
그런데 이 ‘교토 의정서’에 따른 기후변화협약 이행 합의안이 2012년이면 종료된다. 이를 새로이 논의하기 위한 협상이 오는 2009년 12월 코펜하겐에서 개최될 이른바 ‘포스트-교토’ 협상인 것이다.
교토 회의에서 2012년까지의 온실가스 감축을 위한 구체적 노력이 결정되었다면 이번 코펜하겐 회의에서는 최소한 2020년까지, 그리고 추가적으로 그 이후 2050년까지의 시기를 포괄하는 협상이 이루어지는데, 21세기 최대의 글로벌 아젠다로 부상한 온실가스 감축 논의의 실질적 진전을 위해 선진국, 개도국 모두가 참여하는 최초의 협상이 될 전망이다.
이제 협상의 시한은 3개월 앞으로 다가왔다. 3개월 후면 글로벌한 초미의 과제인 온실가스 문제에 대한 해결의 매듭이 풀릴 것인지, 아니면 협상 타결 연기로 몇 년간의 세월을 더 낭비하게 될 것인지, 혹은 최악의 경우 협상이 무산되고 지금과 같은 온실가스의 지속적인 증가가 이루어져 세계 각국은 21세기 전반에 걸쳐 GDP의 5~20%를 줄이는 수준의 환경비용을 치루게 될 것(2006년 스턴 보고서 추정)인지가 판가름 나게 될 것이다.
Ⅱ. 포스트-교토 협상의 주요 쟁점
선진국과 개도국간 감축의무를 둘러싼 공방가열
포스트-교토 협상에서는 교토 의정서에서와는 달리 개도국까지도 온실가스 감축을 위해 참여하느냐 여부가 핵심 쟁점이다. 온실가스 감축의 근본적인 목표는 금세기 말까지 지구 온도 상승을 평균 2℃로 제한하는 것이고, 이를 달성하기 위해서는 선진국들의 온실가스 감축 외에도 최근 급격하게 온실가스 배출이 늘어나고 있는 개도국들의 배출 감축을 위한 구체적 목표와 계획 또한 절실히 요구되기 때문이다.
미국, EU 등 선진국들은 개도국들의 실효성 있는 참여를 요구하고 있다. 실제로 1990년 이후 지금까지 중국 178%, 인도 125%, 이란 158%, 사우디아라비아 103% 등 전세계 평균 39%를 훨씬 웃도는 배출량 증가가 있었던 만큼, 개도국들이 온실가스 감축 목표의 달성을 위해 함께 노력해야 한다고 주장한다(<그림 1> 참조).
반면 개도국들은 선진국들이 온실가스 배출에 대한 역사적 책임을 고려하여야 한다고 주장한다. 또 교토 협약에도 불구하고 지금까지 의무 이행을 이루지 못한 많은 선진국들이 온실가스 감축에 주도적으로 나서야 한다는 것이다.
실제로 1850년에서 2002년까지의 누적 온실가스 배출량을 살펴보면 선진국들이 76%, 개도국이 24%의 온실가스를 배출한 것으로 추정되고 있는데, 누적기준으로 전체 배출량의 3/4을 넘어서는 온실가스를 배출한 선진국들이 더 큰 감축의무를 가져야 한다는 점에 다수 개도국들의 공감대가 이루어져 있는 것이다(<그림 2> 참조).
선진국과 개도국을 나누는 기준
선진국과 개도국의 온실가스 감축 의무 수준이 달라져야 한다면 선진국과 개도국은 도대체 어떤 기준으로 나뉘는 것인가? 일반적인 국제 협상에서는 OECD 참가국들이 선진국으로, 나머지 국가들이 개도국으로 분류된다. 하지만 온실가스 협상에는 다른 틀이 사용되어 왔다.
협정 당시에는 OECD 선진국들을 중심으로 참여국(부속서 I 국이라 표현)이 결정되었다. 하지만 현재는 이들 국가 가운데에 미국이 부속서 비준을 거부하고 유럽연합이 27개국으로 확장되어 모두 포함되는 등 변화가 있었으며, 그 사이 한국과 멕시코는 새롭게 OECD에 가입한 바 있다.
이러한 현실들을 모두 고려하여 지난 2007년 12월 개최된 발리 로드맵에서는 공식적으로 협상을 두 개의 틀로 나누어 진행하기로 하였다. 즉 모두가 부담을 느끼는 새로운 틀을 만드는 대신 기존 틀을 그대로 유지하여 교토 의정서에서 온실가스 감축을 직접 선언했던 선진국중심의 논의 틀과 선진국, 개도국 모두가 참여하는 또 하나의 작업반을 만들어 협의를 진행시키기로 한 것이다.
그 결과 선진국들이 중심이 되어 과거 부속서 I (Annex I) 국가의 의무부담을 새롭게 논의하는 틀(AWG-KP, Ad hoc Working Group on further commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol)과 선진국, 개도국 모두가 참여하여 전지구적 온실가스 감축 및 재정·기술지원 방안을 논의 하는 틀(AWG-LCA, Ad hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention)로 협의가 진행되는 것이다(<표 2> 참조).
그런데 이러한 협상의 틀은 불명확한 국별 구분과 너무 많은 협상 참가자로 인해 주요 협상 파트너들의 대화가 진행되기 어려운 측면이 있다. 실제로 선진국들의 협상이 주로 이루어져야 하는 AWG-KP에서는 미국이 포함되어 있지 않고, 협상 주요 참가자들이 논의에 끌어들이고자 하는 한국, 멕시코 등의 선진 개도국도 포함되어 있지 않은 상황이다.
반면 AWG-LCA에서는 선진국과 개도국의 의무 분담에 대한 논의가 이루어져야 하는 틀이어서 미국과 한국 등이 유럽이나 일본과 직접적인 논의를 진행시키기 어렵게 되어 있다.
이에 따라 논의는 형식적으로는 AWG-KP와 AWG-LCA로 나누어진 틀에서 진행되고 있지만 선진국 내의 의무분담과 개도국과 선진국의 온실가스 삭감을 위한 틀을 만드는 방식으로 다양하게 진행되고 있다.
대표적인 사례로는 2008년 일본 도야코, 2009년 이탈리아 아퀼라 등에서 개최된 선진국들의 모임인 G8 정상회의에서 한국, 중국, 인도, 브라질, 멕시코 등 온실가스 다배출국가들이 한자리에 모여 포스트 교토 협상을 준비한 것을 들 수 있고, 이번 9월에 UN에서 미국, 중국 등 세계 각국 정상이 모이는 기후변화 정상회의 또한 협상 진전에 중요한 전환점으로 작용할 전망이다.
이와 같은 논의에서는 실질적으로 부속서 I 국에 미국 등을 포함하여 주로 선진국으로 지칭하고 한국, 멕시코, 남아프리카공화국 등을 선진개도국, 나머지 국가들을 개도국으로 칭하기도 하는 등 <표 2>의 공식 협상 작업반 구분과는 다른 틀에서 실질적인 의무 분담에 대한 논의가 진행되고 있다.
실질적인 온실가스 배출과 관련해서 협상의 주요 당사자를 살펴보면 우선 미국과 중국, 유럽연합이 2008년 현재 가장 큰 배출을 하고 있는 당사자로 전체 배출의 56.5%를 차지하는 협상의 최대 당사자라고 할 수 있다. 교토 의정서 당시의 비준 기준의 하나인 배출량 55%를 넘어서는 것이다.
여기에 러시아와 인도가 포함되면 66.4%, 일본과 한국, 캐나다가 포함되면 75%로 전체 배출의 3/4를 차지하게 된다. 이와 같이 전체 15개국의 다배출 국가들에서 전체 온실가스의 85%를 차지하고 있다(<그림 3> 참조).
특히 중, 미, 유럽연합의 핵심 3개국간의 논의가 중요하다. 이들 국가들 차원에서의 협의가 이루어지면 과거 교토 의정서 비준의 경험에서 볼 때, 비준을 위한 기본 조건이 상당부분 충족되며, 이 협상구도에서는 개도국은 중국이, 선진국은 미국과 유럽연합이 대표하는 구도가 된다.
Ⅲ. 주요국의 온실가스 감축 협상 전략
다음으로 유럽연합, 미국, 중국의 3개 주요 협상 대상자들이 포스트-교토 협약을 성공시키기 위해 사용하고 있는 전략을 살펴보자. 먼저 유럽연합의 경우 다른 국가들에 앞서 자신의 전략을 공표하고 퇴로를 스스로 차단하는 전략을 구사하는 것으로 나타난다.
이에 대응해 미국과 중국은 각자의 신재생에너지 시장에서의 높은 잠재력을 내세워 향후 협상에서의 주도권을 장악하려는 전략을 사용하고 있다(<그림 4> 참조).
1. 유럽연합의 확언 전략(Strategic commitment)
유럽은 이른바 확언 전략(Strategic commitment: 전략적 확언(確言), 전략 결행 혹은 자박(自縛) 전략)을 선택하였다. 즉, 유럽연합의 전략은 남들보다 앞서 상당히 높은 수준의 포스트-교토 목표를 공식적으로 발표하는 것으로 집약할 수 있다.
유럽연합의 포스트-교토 목표는 잘 알려진 대로 2020년까지 1990년 대비 20% 감축을 이루겠다는 것이다. 과거 교토 협약에서 미국, 일본을 넘어서는 8%의 감축을 공언한 바 있는 유럽연합은, 이번 2012년 이후의 목표에서도 다른 선진국들보다 높은 수준의 목표를 제시함으로써 여타 협상 당사자들을 공세적으로 견인하는 전략을 사용하고 있는 것이다.
뿐만 아니라 유럽연합에서는 다른 선진국들이 자신들의 목표에 상응하는 온실가스 감축을 약속할 경우 1990년 대비 30% 감축으로 목표수준을 추가 상향조정할 수도 있음을 공언한 바 있다.
유럽의 목표는 두 가지 측면에서 해석이 가능하다. 한 가지는 전략적 확언을 통해 유럽이 환경 분야에서 다른 국가들을 선도하려는 기존의 전략을 고수하겠다는 것이다. 이는 유럽 연합 내에서 부상하고 있는 다양한 환경관련 산업분야에 장기적인 성장목표를 안정적으로 약속하는 효과를 가진다.
배출권 거래제 등 역내에서 성장하고 있는 다양한 신성장 산업들을 위해 최소한 유럽연합 내에서라도 장기적인 성장 목표 설정이 가능하도록 전망의 근거를 제공하는 것이다. 다음으로 대외적으로는 유럽의 감축목표가 다른 국가들의 감축목표 설정을 위한 유력한 참고기준이 될 수 있도록 만드는 것이다.
다른 선진국들이 상응하는 온실가스 감축을 실행할 경우에는 유럽연합이 1990년 대비 30% 감축을 이행하겠다는 한 차원 더 높은 감축 목표를 제시함으로써 다른 국가들이 온실가스 감축 목표설정 수준을 과감히 끌어올리도록 유인하는 것이다.
유럽의 전략은 온실가스 감축이라는 글로벌 합의 준수와 친환경 산업을 통한 성장이라는 두 가지 목표에 모두 부합하는 것으로 보인다. 유럽연합은 이미 교토 협약 시기의 온실가스 감축에 대한 의무를 가장 적극적으로 받아들여 온실가스 감축과 친환경 산업에서의 글로벌 경쟁력 확보에 일정한 성공을 거두었다.
유럽연합은 다음 온실가스 협상에서도 교토 협상의 틀이 유지되어 온난화의 피해를 방지하면서 배출권 시장 등 온실가스 감축과 관련된 시장을 보존하는 구체적인 성과를 목표로 하는 것이다. 다만 유럽연합의 이러한 확언전략 방식은 추후 협상의 진행과정에서 국제사회에 추가적으로 제안할 협상카드 마련이 쉽지 않은 단점이 있다.
유럽연합 측에서는 추가적인 협상카드로 개도국에 대한 금융 및 기술지원, 산림보전에 의한 온실가스 감축분 인정 및 유럽 배출권거래제 경매수익의 개도국 배분 등이 논의되고 있다.
2. 미국과 중국의 동반 전략
미국과 중국은 유럽연합의 전략과는 상반된 전략을 제시하고 있다. 유럽이 전략 선도자의 입장을 이용한 확언 전략을 사용하여 전체 시장을 이끌어 나가려는 전략을 구사하고 있다면 미국과 중국은 ‘전략적 추종자(strategic follower)’의 입장에서 온실가스 관련 시장을 나누어 확보하려는 움직임을 보이고 있다.
미국과 중국은 과거 온실가스 변화에 따른 국제 공조의 움직임에 대해 상호 비방과 비토 전략을 통해 개별적으로 대응해 왔다. 미국과 중국은 서로 상대방이 온실가스를 감축하지 않을 경우 온실가스를 감축할 수 없다는 전략으로 국제사회에 온실가스 감축을 거부해 왔다.
하지만 최근 들어 양국 상호간 공동 대응에 의해 온실가스 감축이라는 국제적 명분과 자국의 온실가스 관련 산업 발전이라는 실리를 동시에 추구하려는 움직임으로 바뀌고 있는 것이다.
이는 한편으로는 지금까지의 비토 전략에 따라 유럽 국가들에게 시장 선도자의 지위를 빼앗긴 것에 대한 반성의 의미도 내포하고 있다고 할 것이다. 실제로 2008년 현재 전세계 배출권 거래에서 호주, 캐나다, 미국의 시장점유율은 17%에 머물러 있는 등 시장의 주도권을 차지하고 있는 유럽연합의 기세에 크게 밀려있는 상황이다.
하지만 최근 자국내 신재생에너지 관련 투자를 대대적으로 확대해 가고 있는 미국과 중국은 배출권 거래 등 온실가스 감축과 관련된 시장기회를 방치하기 보다는 유럽연합의 시장기회 독점을 견제하는 암묵적 시장 동반자로 협력할 때 향후 더 큰 이익을 취할 수 있다는 점에 주목하고 있는 것이다.
또한 이미 유럽연합이 상당한 감축목표를 선언한 바 있기 때문에 상대적으로 낮은 수준의 감축목표를 제시하게 될 미국과 중국은 협상의 진행에 따라 온실가스 감축과 관련된 새로운 시장기회를 키우는 동시에 자국 산업의 발전을 위한 시간까지도 확보할 가능성이 있는 것이다. 물론 이 전략에서도 미국과 중국은 각각 선진국과 개도국이라는 상이한 입장에서 협상에 임하게 될 것이다.
또한 이미 미국과 중국은 신재생에너지 시장의 각각의 관심 분야에서 상당 부문 시장 확대를 경험하고 있다(<그림 5> 참조). 특히 글로벌 금융위기 극복을 위해 자국 내 신재생에너지 부문에 대한 투자 및 세제혜택을 집중하고 있어, 신재생에너지 부문의 급격한 시장 확대가 예상되고 있다.
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하지만 앞서 살펴본 것처럼 각 신시장의 핵심 부품이나 특허, 그리고 서비스 사업시장 등의 부문에서 이미 온실가스 시장을 적극적으로 육성해 온 유럽에 많이 뒤져있는 상황인 만큼, 단순한 시장의 확대는 자칫 유럽 주도의 시장 고착화라는 결과를 초래할 위험이 있다.
글로벌 시장의 확대를 위한 노력과 자국 시장을 보호하려는 움직임이 동시에 필요한 것이다. 이런 공통된 이해관계가 미국과 중국간 전략적 협조를 이끌어 내고 있다.
미국과 중국의 전략적 협조는 지난 1년 6개월간의 협상에 따른 결과물로서, 이르면 2009년 가을 양국의 공통안이 체결될 수 있을 것으로 보인다. 지난 2007년 중국측에서 미국과의 공동노력에 대한 관심을 표명한 이후, 양국간 기술 협력을 통해 화석연료 사용에 따른 온실가스 배출을 20% 감축하며, 추가적으로 온실가스 포집 및 저장 기술 개발을 통해 감축을 늘리기로 하였다. 여기에다 미국 에너지 장관이 중국을 방문하여 공동 에너지 연구 센터 건립 등을 합의한 바 있다.
미국과 중국은 석탄 의존도가 높은(미국은 에너지 수요의 22%, 전기 생산의 49%, 중국은 에너지 수요의 약 2/3, 전기생산의 80%를 석탄에 의지) 공통점을 가지고 있으며, 각자 자국 내의 시장 확대를 통해 글로벌 플레이어들을 육성한다는 동일한 전략적 목표를 갖고 있는 만큼, 글로벌 온실가스 감축 논의와 관련한 양국의 협력적 관계 설정은 중요한 전략적 시사점을 가지고 있다.
그 동안 수 차례의 전략적 대화를 통해 다양한 글로벌 이슈에 접근해온 중국과 미국이 온실가스 감축 부문에서도 더 이상 제시할 방안이 남아있지 않은 유럽연합을 대신하여 상호 공조하에 전지구적인 논의를 주도할 수 있는 모멘텀을 확보하게 된 것이다.
이에 따라 양국은 서로간의 온실가스 감축을 자국 온실가스 감축의 조건으로 제시하거나 상대방의 보다 높은 감축기준 설정을 요구하는 대신 양국의 신재생에너지 시장에서의 협력과 코펜하겐 포스트-교토 협상에서의 공조를 약속하고 있다.
① 미국의 전략 : 온실가스 감축을 부담이 아닌 기회로
미국은 과거 교토 의정서 상의 7% 감축의무를 자국 내에서의 비준 거부를 통해 일방적으로 거부한 바 있다. 부시 행정부 시기의 미국 공식 입장은 온실가스 협상에 대한 비토 전략이었다.
미국은 이 전략에 따라 온실가스 최대 배출국임에도 불구하고 각종 회의에서 온실가스 감축에 대한 구체적 입장 표명을 자제하고, 국제사회가 합의한 보편적 논의의 틀이 아닌 자국 중심의 새로운 틀을 제시하는 등 독자노선을 선택한 바 있다.
실제로 미국은 교토 협약에서 합의된 온실가스의 절대량 감축을 거부하고 아태기후변화파트너십(APP)와 같은 협력체를 통해 집약도 방식의 온실가스 감축과 같은 자국에 유리한 방식을 제안하기도 하였다.
절대량 방식의 감축은 1990년 대비 2020년 20% 감축과 같이 온실가스의 절대량을 특정 기준년에 대비하여 감축하는 방식인 반면 집약도 방식의 온실가스 감축은 GDP로 대표되는 경제 성장에 비례하여 온실가스 감축을 수행하자는 논의이다.
이러한 방식의 온실가스 감축은 특히 경제성장이 빠르게 이루어지는 국가에서 유리한 것으로 평가되며, 미국은 2030년까지 25%의 에너지 집약도 개선을 약속한 바 있었다.
하지만 미국도 이번 협상에서는 오바마 대통령의 전향적 온실가스 감축 의지를 바탕으로 적극적으로 참여하고 있어 2013년 이후 온실가스 감축을 위한 글로벌 협약의 성사 가능성이 높아지고 있다. 오바마 행정부의 경우 과거 부시 행정부와는 달리 온실가스 감축과 관련한 미래세대와 국제사회에 대한 책임에 분명한 의지를 표시하고 있다.
실제로 최근 하원을 통과한 Waxman-Markey 법안(The American Clean Energy and Security Act)은 2020년까지 2005년 대비 17%, 2050년까지 83%의 온실가스 감축, 연방정부 차원의 전국적 연비규정 제정과 자동차 환경기준 강화 등 온실가스의 실질적인 감축을 위한 목표와 수단을 제시하고 있다. 또한 기후변화 협상의 근거로 작용하고 있는 발리 로드맵을 수용하는 등 전체적으로 지난 정부와는 다른 전향적인 자세를 보이고 있다.
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